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建立黄河全流域横向生态补偿机制保障黄河长治久安
发布:2020-11-26 来源:陕西省法学会  作者:  编审:许晋璐  浏览量:69 

黄河全流域横向生态补偿机制的建立,由于九省区的自然条件差异大,分别对黄河的贡献不均衡,从黄河获取的利益有差别,以及左右岸、上下游之间存在的诸多相互制约等问题,统一的横向生态补偿机制的建立还存在明显的障碍和难点。本期《要报》指出,应当明确由九省区共同出资设立生态补偿基金;把九省区作为共同补偿主体,把对流域做出主要贡献的某一省或者某几省作为被补偿主体,分别按贡献大小进行生态补偿;应当厘清左右岸的责任,排除上下游的相互影响等。只有这样,才能真正建立起全流域横向生态补偿机制。

西北政法大学李亚菲博士主持的陕西省法学会重点项目的阶段性成果《黄河全流域横向生态补偿机制建立的难点及对策》,对建立黄河全流域横向生态补偿机制存在的问题,以及如何在政策和立法上构建黄河全流域横向生态补偿机制,保障黄河长治久安提出了一些对策建议。

一、建立黄河全流域横向生态补偿机制存在的问题

(一)九省区的自然条件差异大。黄河中上游以山地为主,中下游以平原、丘陵为主。流域内地势西高东低,高差悬殊,形成自西而东、由高及低三级阶梯。最高一级阶梯是黄河河源区所在的青海高原,河谷两岸的山脉海拔5500~6000米;第二级阶梯地势较平缓,黄土高原构成其主体,地形破碎。这一阶梯大致以太行山为东界,海拔1000~2000米。第三级阶梯地势低平,绝大部分为海拔低于100米的华北大平原。独特的地形、地貌与特殊的气候条件相结合,就使得黄河不同地区的保护和改善面临不同的任务和压力。

(二)九省区对黄河的贡献不均衡。在黄河的上游省区,普遍存在的是生态脆弱,环境条件极差,生态修复的任务极其艰巨。中游省区,以黄土高原为主,水土保持的任务极其艰巨。下游主要为平原地区,但属于典型的 “地上河”,防治水害的压力大,同时面临繁重的黄河湿地保护任务。上中下游地区的保护任务、保护难度各有侧重,决定了不同省区对黄河的贡献有一定的区别。

(三)九省区从黄河的获益有差别。古语有“黄河百害,惟富一套 ”,新中国成立后,对黄河的利用取得了重要进展。特别是黄河中下游地区。山东全省有11个市地的68个县(市、区)使用了黄河水,引黄供水的范围约占全省的50%。在河南省,已建成大中型引黄灌区26处,引黄河水累计达1800亿立方米,为经济社会发展提供了重要的水利支撑。但是,在黄河甘肃段,因为黄河干流河道基本上一直处于深谷之中,利用黄河水资源的难度就较大。所以,九省区从黄河的获利存在一定的差别。

(四)九省区经济发展差异大。由于九省区分别的自然环境、人口状况、历史传统等差异,经济发展也有很大差距,2019年,流域九省区,经济总量最多的山东省要比最少的青海省高出8102亿元,高出近三倍。人均可支配收入最少的甘肃省比最多的山东省也低2倍以上。2019年,甘肃省的人均可支配收入仅为19139元,远远低于全国平均的30733元。巨大的经济发展差距,也形成了全流域生态补偿机制建立的一个难点。

(五)左右岸保护效果难一致。黄河干流的左右岸可能归属同一省区,也可能分属不同的省区。如果左右岸分属不同省区,这就影响到:左右岸对黄河沿岸的整治及其投入会有差别;左右岸对水量的贡献率会有差别;左右岸对水质的影响程度会有差别;左右岸的保护性投入也会有很大差别。左右岸的这些差别,最终影响到出省断面水质水量,左右岸分别的贡献率是多少?怎么区分,怎么判断?最终必然影响到左右岸的生态补偿。

(六)上下游相互制约大。主要的表现就是:当判断A省(区)的水质水量时,因为B省(区)是A省(区)的上游省份,连带影响到A省(区)的水质,A省(区)将面临治理B省(区)导致的水质或水量的不利影响,可能因此会投入更多。同时,A省(区)的出省断面水质水量,必然也会受到影响。这种情况下,A省(区)出省断面的水质水量中属于B省(区)的不利因素是哪些,有多大占比?又怎么去评判?这种判断必然会影响到对上下游不同省区的黄河保护情况,应当如何排除这种复杂影响就成为问题。

二、黄河全流域横向生态补偿机制建立的对策

(一)九省区共同出资设立生态补偿基金。就全流域而言,九省区是一个统一整体,不存在单纯的贡献者,或者单纯的受益者。流域的每个省区可能同时既是贡献者,同时也是受益者。九省区都有保护的义务,也都有投入保护资金的责任。因为,即便是源头生的青海省,如果不加大投入保护黄河生态环境,也会损害中下游地区的生态环境利益。作为中下游地区,在享受黄河水资源利益的同时,更有义务对上中游地区的保护性投入支付一定的对价。因此,全流域省区都有义务拿出一定的费用,共同保护黄河水资源,这部分费用,就可以作为全流域的生态补偿基金,对全流域有突出贡献的省区进行生态补偿。

(二)补偿主体和被补偿主体。既然是横向生态补偿,补偿主体和被补偿主体理应分别确定为黄河全流域各省区,只不过在建立起共同的生态补偿基金后,补偿主体理应属于全流域九省区,九省区属于共同的补偿主体。但被补偿主体是谁?因为涉及流域九省区,生态补偿不可能撒胡椒面,面面俱到,九省区平均分配。应当有所倾斜,向对黄河生态环境保护作出突出贡献的省区倾斜。因此,被补偿主体可以是九省区中的一个,或其中几个省区,也可能是全部九个省区。当“省区”作为被补偿主体后,具体应当有省区的管理部门,即省区人民政府作为被补偿主体的代表,接受生态补偿。

(三)左右岸不同省区的责任分配。如果左右岸分属不同省区,断面水质、水量中分属左右岸的责任就会变得复杂,这种情况下,就必然涉及如何厘清左右岸分别对断面水质、水量的影响程度及责任比例,并依据左右岸不同省区所占责任比例,划分生态补偿份额。究竟如何评估左右岸分别对断面水质、水量的贡献情况?应当主要把握以下几个关键因素:(1)左右岸分别排入干流的所有支流的径流量、总水量(2)左右岸支流排入干流的水量的质量指标;(3)左右岸的岸线长度及排入干流的泥沙量;(4)左右岸分别的汇流区面积数量。在分别明确了左右岸以上四个主要指标值的基础上,然后就可以进一步的综合处理,最终明确左右岸不同省区对于断面“水质、水量”的贡献权重,据此对左右岸不同省区分配生态补偿资金。

(四)上下游不同省区的责任分配。与左右岸的情况类似,除过青海、山东两省外,黄河流域的另外7个省区,应当是互为上下游,针对这种情况,不可能只是简单的以省界断面“水质水量”衡量紧邻上下游省区的黄河保护情况。所以,当考察B省(区)的断面水质、水量的时候,应当排除B省(区)的上游A省(区)对B省(区)范围内水质、水量的影响,或者把A省(区)的水质、水量作为既定量予以扣除,剩下的才是纯粹B省(区)水质、水量的真实情况。应当主要考虑以下因素:(1)应当明确A省(区)排放的污染物所占B省(区)断面污染物的权重,并予以扣除;(2)应当明确A省(区)排入黄河的泥沙所占B省(区)断面泥沙总量的权重,并予以扣除。(3)应当明确并减扣自A省(区)流入B省(区)的径流量,并以此衡量B省(区)汇入黄河干流的水量及年度变化率。最终再明确并扣除了以上三个指标所反映的数量和质量后,剩余的即为B省(区)省界断面水质、水量的真实情况。

(五)补偿数额的确定依据。全流域横向生态补偿机制建立的关键是对流域九省区对黄河的保护情况作出正确评估和判断。我们认为,有必要建立一套基本指标体系,作为评估和判断的基础。这些指标主要有:不同省区境内的流域长度;支流数量及长度;汇水区面积;断面水质水量;植被覆盖率变化;泥沙含量变化;绿色环保产业发展情况;生态农业;污染企业关停成本;节省用水量;水土保持;退耕还林还草;水源涵养等十余个具体指标。这些指标,不仅反映黄河干流的水质水量变化,还综合反映不同省区对干支流以及流域的保护情况,是一套相对客观的综合反映流域保护状态的指标体系。不能绝对的以“水质水量”的单纯指标来衡量不同省区对黄河的保护情况,因为集水区面积有大有小,机械的考虑断面水质水量,就有可能对集水区面积大的省区造成不公平不公正,所以,必须综合考虑流域内各种有可能的影响因素,尽量在各种因素中求得平衡,对不同省区的流域保护作出公众普遍认可的评价,确保公平公正。唯此,才能改善黄河流域生态环境,促进全流域高质量发展,改善流域人民群众的生活,让黄河真正成为造福人民的幸福河。

课题主持人:李亚菲博士

课题总顾问并参加人:杨建军副会长

课题参加人:李永宁、李集合、赵敏、张隽

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