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发挥村规民约法治乡村建设助推器作用的建议
发布:2020-11-12 来源:陕西省法学会  作者:  编审:许晋璐  浏览量:25 

法治乡村是全面依法治国的基础,是实施乡村振兴战略的保障。2015年12月,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,在创新社会治理中指出“推进社会自治,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。2020年3月,中央全面依法治国委员会印发了《关于加强法治乡村建设的意见》,就法治乡村建设总体要求、主要任务、组织实施进行了部署,其中指出,“坚持用法治思维引领乡村治理,严格依照法律法规和村规民约规范乡村干部群众的行为”“引导村民在村党组织的领导下依法制定和完善村民自治章程、村规民约等自治制度。落实和完善村规民约草案审核和备案制度,健全合法有效的村规民约落实执行机制,充分发挥村规民约在乡村治理中的作用。”乡村治理是一个复杂的系统,涉及国家行政职能与村民自治权的有机衔接与良性互动,现代化的乡村治理是实现党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,不但要建设完备的法律制度,同时也要发挥村规民约在乡村治理中的积极作用。法治乡村建设中,村规民约具有独特功能,是法治乡村建设的助推器。

为此,省法学会矛盾纠纷多元化解法治研究会副会长、西北大学法学院卞辉副教授提出以下建议:

一、作为民间规则,村规民约凝聚群众智慧,助推完善群众参与基层社会治理的制度渠道

村规民约是村民在利益整合过程中形成的一种社会契约,在传统文化和现代文明的双重影响下,以民间规则的形式体现中华优秀传统文化思想理念,体现内生于村民的社会权力,并融于村民的日常生活之中,是村民民主协商结果,是群众智慧的结晶。

村规民约在各地农村普遍存在,作为带有乡民社会文化色彩的民间规则及其正义信仰,村规民约规范村民的行为并使之成为符合时代发展的习惯,是深化农村基层社会治理的有效途径和载体。

根据我国《村民委员会组织法》的规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。根据2018年12月民政部等七部门发布《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》,村规民约的制定或修订要经过“征集民意”“拟定草案”“提请审核”“审议表决”“备案公布”几个步骤,这一过程体现出村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力,村民参与村规民约制定的过程,就是民主化的过程,就是群众参与基层社会治理的过程,这是发展基层民主取得的成果。村规民约形成乡民社会的规则文化和习惯,内化乡民社会的规则意识,助推农村基层民主建设,村民通过制定和遵守村规民约实现参与乡村治理,拓宽了群众参与基层社会治理的制度渠道。

二、作为行为规范,村规民约为“三治”结合提供社会规范基础,助推维护乡村社会秩序

党的十九大报告提出:“加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”党的十九届四中全会《决定》指出:“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”在自治、法治、德治“三治”结合的乡村治理体系中,合法有效、务实管用的村规民约是弘扬良好社会风气、引导村民践行社会主义核心价值观的行为规范,不但给村民以积极倡导,而且为“三治”结合提供社会规范基础。

村规民约涉及到村中的婚嫁丧礼、土地等利益的分配、纠纷解决、邻里关系、村务管理等各方面问题,涵盖范围非常宽泛,体现村民集体意志,多层次、多方位地影响着农村社会中的自治、法治与德治。村规民约是村民自治的产物,也是我国农村民主自治的标志和重要形式,也引领农村的道德建设,以道德教化的方式引导村民向善,遵守法律,树立法治意识,维护乡村秩序,为实现共建共治共享的乡村治理新格局提供规范性保障。

在自治方面,村规民约是实现村民自治的重要渠道。村民通过村规民约实现自我管理、教育、协商与监督,体现了村民自治的基本精神。在制定起草村规民约的过程中,村民通过各种途径表达自身的意愿与想法,提出合理主张或要求,这本身就是村民自由发表言论、平等实现自治权的过程。村规民约通过具体规范来保障村民的自治权。

在德治方面,村规民约多呈现为自发遵守的道德规范。对于一些不良民风民俗,例如大操大办婚礼葬礼、人情消费、贪污奢靡等现象,通过村规民约的长期实践,潜移默化地转变村民的思想,从源头遏制乡村不良风气,扭转传统糟粕观念。加强村规民约建设,挖掘传统道德文化中的精华,以社会主义核心价值观予以引导,弘扬崇德向善,才能培育文明乡风。

在法治方面,村规民约为我国乡村法治建设提供本土资源,有利于乡村法治建设的深入开展。村规民约根植于乡土社会,能够反映当地的治理风貌、村风民俗等,易为乡民所认可与信服。在法律规范中适当吸收合理村规民约蕴含的地方文化和民间规则,不仅有助于拓宽法治的视域,而且更容易为村民所理解与接受,使乡村法治建设贴近村民生产生活实际,深入人心。

三、作为非正式制度,村规民约推动乡村法治文化建设,助推实现乡村治理法治化

法治乡村建设需要按照行为规范行事,这里的行为规范不仅包括正式法律制度,例如国家法律、政策,还涵盖了各种非正式制度,例如村规民约、家风家训、风俗习惯等。作为正式制度的国家法律以强制力保证其施行,村规民约以道德教化的方式引导村民行为,通过其社会调节功能规范乡村秩序。乡村法治秩序需要在国家法律规范与村规民约等民间规约的共同作用下,才能保持和谐、稳定与平衡地运行。

村规民约是村民群体对其生产生活的约定,是村民合意的表达,是用以指导和约束村民行为的社会规范。从法治的社会控制和社会治理的视角分析,村规民约是对群体成员日常交往、生活方式、习惯养成等方面的约束。为了形成良好社会秩序,村民以村规民约这种外在力量规范村民行为,使之成为村民内心认同的行为规则,并自愿予以遵守。村规民约虽然不是国家正式制度,但却在一定范围内和一定程度上规范村民的行为,引导村民的生产生活,与正式制度在乡村治理法治化中的作用殊途同归。

村规民约所提倡的大部分价值理念正是我国当前法律所保护和倡导的。作为非正式制度的村规民约以社会权力为后盾予以规制,一旦村民的行为超出村规民约的规制范围或承受能力,就需要依靠以国家权力为后盾的法律来制裁,对培养村民的规则意识,树立村民的法治价值观念具有重要作用。

(本文为2020年陕西省社会科学基金陕西省重大现实问题研究项目(2020ZD23)的阶段性研究成果)

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