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为陕茶腾飞安装制度引擎
——关于陕西省茶产业促进立法的建议
发布:2020-11-12 来源:陕西省法学会  作者:  编审:许晋璐  浏览量:12 

“陕西传统知识法律保护与区域经济促进”课题组成立以来,坚持从传统特色资源与传统知识的法律保护中寻找创新源泉。在持续四年对汉中市、安康市、商洛市、咸阳市等地调研的基础上,从制度视角对陕西省茶资源与茶产业进行了深入研究。现根据阶段性研究成果,就制度促进陕茶腾飞、陕西省应该进行茶产业促进立法问题提出建议。

一、陕西省茶产业促进立法的重要性

(一)茶叶是古丝绸之路的标志性商品。促进陕西省茶产业进行立法,是陕西省作为丝绸之路起点的责任,是陕西省推进“一带一路”建设的新贡献,是陕西省贯彻落实国民经济和社会发展第十四个五年规划的新任务。

从公元5世纪开始,通过陆上和海上丝绸之路、茶马古道,中国茶及茶文化流传到世界各地。当下,茶产业是优先发展农业农村,全面推进乡村振兴的新举措。已成为很多国家特别是发展中国家的农业支柱产业和农民收入的重要来源。全球产茶国和地区已有60多个,饮茶人口超过20亿。以茶为媒、以茶会友,仍然是“一带一路”建设的核心。因此,必须对茶产业进行立法。

(二)中国茶的历史是从陕茶开始的。这是陕西省的骄傲,也是立法促进陕茶腾飞的历史使命!

中国是茶的故乡。中国人对茶的利用,可以追溯到5000年前。《神农本草经》记载,“神农尝百草,日遇七十二毒,得茶而解之”。陕西省汉阳陵的考古,出土了全世界迄今最早的茶叶,2016年5月,该结论载入吉尼斯世界纪录。汉阳陵考古中茶叶实物的发现,将中国人用茶时间确定在了2100年以前。随着“一带一路”战略的方兴未艾,产于丝绸之路起点的陕茶必将翻开新的篇章。

(三)陕西茶产业是中国茶产业的重要组成部分,茶产业是陕西实现经济腾飞的重要担当。

1.陕西茶产业是中国茶产业的重要组成部分。截至2019年年底,陕西省茶园面积达215.4万亩、茶产量9.17万吨,均位列全国第九。中国茶区主要分布在秦岭以南(在18°-36°N,94°-122°E),陕茶属于全国八大茶区之江北茶区。茶园主要分布在汉中市、安康市、商洛市;进行茶业深加工的除了上述三市之外,还有西安市、咸阳市等;茶消费与茶馆、茶文化等,则遍及陕西全省。

2.茶产业是陕西实现经济腾飞的重要担当。目前,陕西基本形成了以绿茶为主,黑茶、红茶、白茶、乌龙茶等多种类发展的格局。据不完全统计,全省现有茶叶加工企业1472家,茶叶专业合作社288个,种茶家庭农场4968个。全省茶农超过100万人,茶叶产业从业人员超过200万人。

二、陕西省茶产业促进立法的必要性

(一)国家层面尚无专项的茶产业促进立法。

梳理现行法律法规体系就会发现,国家层面目前尚无茶产业专门法律。相关保护,是把茶作为商品、食品、产品,在《消费者权益保护法》《食品安全法》《产品责任法》等法律中予以规范;从市场秩序维护与管理角度对茶产品与相关服务,以国家、地方制定茶叶标准方式进行规范;从扶持、规范茶产业的角度,出台规划、规范性文件,鼓励茶叶生产;从茶文化传承与保护角度,在《非物质文化遗产保护法》中予以规范。

(二)陕西省尚无专门系统的茶产业法规、政策供给,不利于陕西茶产业的发展。

现行陕西省茶产业的促进,主要是通过规划、规范性文件进行的:

一是制定茶产业发展规划。2009年农业部《国家茶叶重点区域发展规划》将陕南茶区列入长江上中游特色和出口绿茶重点发展区域。为此,2013年陕西省制定了2013—2020茶产业发展规划,汉中市出台《关于做大做强茶产业的决定》,并制定《汉中市茶产业发展规划(2013-2020)》。

二是出台支持茶产业发展的文件。如2014年8月《陕西省人民政府办公厅关于加快全省茶产业发展的意见》,对2020年应该实现的主要目标予以明确:新增无性系良种茶园100万亩以上,全省茶园面积达到280万亩,年产茶叶10万吨以上,培育国家级茶叶产业化龙头企业3—5个,新增省级产业化龙头企业10—15个,打造国内知名品牌3—5个,茶产业发展跨入全国强省行列。2014年3月省农业厅发文指出“陕西省筹备成立茶产业促进会助力茶产业发展”。

三是开展茶叶品牌整合工作,形成了具有一定影响力的区域公共品牌,如汉中仙毫、紫阳富硒、安康富硒、泾阳茯茶、汉韵西乡、咸阳茯茶等。

四是财政专项资金支持。如2008年8月汉中市政府作出《关于加快高产密植生态茶园现代农业产业化发展的决定》,市财政扶持资金每年500—700万元,使茶产业在汉中市经济和社会发展中的地位日益突出。各县每年也拿出200-1000万元的资金,支持茶产业发展。2014年陕西省政府拿出1亿元资金发展陕南茶产业。

五是推行标准化生产。如2006年陕西省质监局的《汉中绿茶标准综合体》,汉中市质监局的《地理标志产品汉中仙毫茶》和《地理标志保护产品汉中仙毫茶加工技术规程》,2014年陕西省质监局的《地理标志产品泾阳茯砖茶技术规范》等。

虽然本建议尽量列举了陕西茶产业促进的相关政策及行动措施,但上述政策措施的不足是实实在在的:

第一,现行陕西茶产业规划、措施是零散的,缺乏系统制度的支撑。根据2013年的规划和2014年省政府办公厅的文件,2020年全省茶产业应该实现的主要目标是“全省茶园面积达到280万亩,年产茶叶10万吨以上”。显然,这个目标可能实现不了。2019年的陕西省茶园面积只达到215.4万亩,年产茶叶只有9.17万吨。排除2020年新冠疫情的影响,从正常年份来看,从2019年的茶园面积215.4万亩到280万亩也是不可能的。一年增加60余万亩在陕西之前的历史中不曾出现过,2018年的茶园面积207万亩,2019年只增加了8.4万亩。究其原因,缺乏茶产业规划落实的系统制度措施是关键。

第二,目前对陕西茶产业促进的政府及其部门不够。当下发展茶产业最具积极性的政府及其部门,一是四个产茶地区的市政府,二是省级农业、标准主管部门。这是远远不够的!茶产业促进措施,涉及财政、产业、金融、品牌等众多措施,只有陕西省三级政府及相应部门的全盘参与,才能将茶产业作为“大事”进行促进。陕西茶产业的促进,需要从制度层面明确政府及其具体部门的职责。

第三,现行陕西省茶产业促进相关措施,主要是从第一产业角度进行的,缺乏从第三产业角度的制度安排。茶产业与茶文化是相伴而生的。一杯茶中,阳春白雪的情调与下里巴人的质朴,是许多行在路上的人所追求和感悟的。茶园里采茶姑娘肩上的背篓、茶厂里老师傅手下的炒锅、茶馆里丰富多彩的茶艺表演,都演绎着博大精深的中华茶文化。因此,需要从文旅融合角度,出台陕西省茶产业促进制度措施。

(三)陕西茶产业促进立法及政策供给,只能从陕西省委、省政府、省级人大层面进行。

地方法规与行政规范性文件的制定,被限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”范围内,使得“拥有立法权的市一级”产茶地区的人大与政府难以出台茶产业促进法规和行政规范性文件。

《立法法》第72条规定:“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”

由于《立法法》第72条中规定了“等方面的事项”本课题组曾于2017年建议安康市人大“将《安康市茶产业促进与茶资源保护条例》纳入立法计划”,但由于“茶产业促进”超出明文列举的三项地方立法权限范围,最终进入调研类立法计划的是“《安康市茶资源保护条例》”。就茶资源保护而言,陕西省并不存在云南等地一些树龄超过3000年的野生古茶树保护问题。陕西茶产业面临的问题,是政府提供的制度供给中的系统促进措施问题。

同样,根据国务院行政规范性文件制定的规定要求,设区的市制定规范性文件的范围,也是在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”范围内。

三、陕西省茶产业促进立法的可行性

(一)国家领导人对陕茶给予厚望,并给予重要指示。

2020年4月21日上午,习近平总书记在安康平利县女娲凤凰茶业现代示范园区考察调研期间指出:“因茶致富,因茶兴业,能够在这里脱贫奔小康,做好这些事情,把茶叶这个产业做好。”

2018年2月1日下午,国家主席习近平和夫人彭丽媛在北京钓鱼台国宾馆同来华访问的英国首相特雷莎·梅和丈夫菲利普·梅茶叙。工作人员逐一介绍各种茶叶的特质和味道,其中就“包括来自习近平主席家乡陕西的黑茶——泾阳茯茶”。

习近平总书记在福建工作时指出,要利用良好的自然和生态条件,把茶产业做好;在浙江工作时提出了“一片叶子,成就了一个产业,富裕了一方百姓”的经典论述。

(二)兄弟省市的立法与政策制定实践,为陕西茶产业立法与政策促进提供了借鉴样本。

如前所述,国家立法层面是把茶作为商品、食品、产品进行规范,间接地给予隐形保护。相对于国家立法的漠视,一些地方开始了自己的对茶资源保护与茶产业促进的立法与政策尝试:

第一,从茶资源保护角度进行立法的同时,促进茶产业发展。如《贵州省古茶树保护条例》《云南省珍贵树种保护条例》《云南省人民政府办公厅关于加强古茶树资源保护管理的通知》《临沧市古茶树保护条例》。

第二,从促进茶产业发展的角度,出台地方法规及规范性文件。如《湖北省促进茶产业发展条例》,再如《福建省促进茶产业发展条例》《福州市茉莉花地理标志产品保护管理细则》《福州市茉莉花茶保护规定》《地理标志产品•福州茉莉花茶》等。另外,相关地方政府还通过颁行规范性文件,通过财政补贴等方式,鼓励茶产业发展。

第三,重视茶文化传承、保护及地理标志保护。如依据《非物质文化遗产保护法》规定扶持茶文化及技艺的传承人。如2006年“武夷岩茶(大红袍)传统制作技艺”入选首批国家非物质文化遗产。

四、陕西省茶产业促进立法的社会效果

(一)扩大陕西茶产业的全国、世界知名度

茶产业促进立法之所以能够提升陕西省茶产业的知名度,是因为法律所具有的重要宣示及其对茶业发展的推动作用。

云南省、福建省等地的茶资源保护与茶业促进立法,极高地提升了本已声誉很高的茶业品牌。标志性成果之一,就是“云南普洱古茶园与茶文化系统”和“福州茉莉花种植和茶文化系统”,分别于2012年、2013年入选联合国粮农组织“全球重要农业文化遗产”。

(二)促进陕西省进入茶业“大省”进而茶业“强省”行列

在2014年8月《陕西省人民政府办公厅关于加快全省茶产业发展的意见》中,明确指出陕西到2020年应该实现的主要目标是“茶产业发展跨入全国强省行列”。显然,2019年陕西省在全国18个产茶省中位列第九左右的各项指标,都不能支撑“大省”、“强省”这样的称谓。

对陕西省而言,运用组合拳,以规范性文件、规划、地方法规等制度形式,推动茶产业进入“大省”、“强省”行列的学习对象是贵州省。

2007年,贵州省全省茶园面积只有102万亩,排名全国第十位,产值、产量均在十位以后。贵州省只用了7年时间,到2013年就成为全国茶园面积第一位的省份(611万亩),之后一直保持全国第一,2019年茶园面积是699.9万亩。

在这个过程中,制度的推动发挥了关键作用:(1)2007年,贵州省委、省政府出台《关于加快茶产业发展的意见》,提出到2010年全省茶园面积发展到150万亩,2015年达到300万亩。(2)2014年,贵州省委、省政府出台《贵州茶产业提升3年行动计划(2014-2016)》,明确提出要不断提升贵州茶叶规模、质量和品牌影响力,为把贵州省建成在规模、品质、品牌上引领全国的茶叶强省打下坚实基础。(3)2017年,贵州省第十二届人民代表大会常务委员会发布《贵州省古茶树保护条例》,促进古茶树资源合理开发利用。(4)2017年,贵州省委、省政府出台《贵州省发展茶产业助推脱贫攻坚三年行动方案(2017—2019年)》,明确了未来三年贵州茶产业发展的目标。(5)2020年8月,在贵州省第十三届人大常委会第十八次会议上,《贵州省茶产业发展条例(草案)》首次提请大会审议。

综上,陕西省茶产业促进立法及制度供给,是针对陕西茶产业促进特定问题的系统处方,不仅能做到有的放矢,而且有利于茶产业之一、二、三产业的融合以及文旅融合。

五、陕西省茶产业促进立法的具体行动

陕西省茶产业促进立法及制度供给工作的进行,首先应该成立专门的课题组,在6-10月以内对全省茶产业予以摸底,发现问题,并提出具体的对策建议。

在制度形式的选择方面,由于地方法规程序要求严格,时间需要较长,因此:

首选方式是陕西省委、省政府联合出台规范性文件《关于促进陕西省茶产业发展的规定》《陕西茶产业提升3年行动计划(2021-2023)》等。

其次,在总结规范性文件实施经验与教训的基础上,在适当的时候由陕西省人大制定地方法规《陕西省促进茶产业发展条例》。

(本文作者:刘丹冰:“陕西传统知识法律保护与区域经济促进”课题组组长,西北大学法学院教授,陕西省法学会副会长,中国法学会财税法研究会副会长,陕西省人大常委会法制工作委员会委员,陕西省人民政府法律顾问,陕西省法学会法经济学研究会会长;杨建军:“陕西传统知识法律保护与区域经济促进”课题组组长,陕西省法学会党组书记、副会长;许青伟:“陕西传统知识法律保护与区域经济促进”课题组成员,西北大学法学院经济法专业研究生。)

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