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机关负责人出庭应诉制度必要性和现实意义
发布:2020-07-09 来源:陕西省法学会  编审:许晋璐  浏览量:15 

机关负责人出庭应诉制度

必要性和现实意义

修订后的《行政诉讼法》总则条款中出现了一条很特别的规定,就是第三条第二款的“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”之所以说“很特别的规定”,是因为对于那些取得法律关系主体资格的组织体(如法人、其他组织、行政主体)而言,一般都是允许法定代表人授权委托代理人参加诉讼法律活动的,但很少有在法律制度中明确规定应当由具有法律主体资格的该组织体中具有一定领导地位或者负责岗位职务的人员参加庭审活动。

一、依法行政必须抓住领导干部“关键少数”的核心意义

在日常社会活动中会经常看到这样一种情形:许多政府机关在进行工作报告或者总结中,每当讲到某方面工作之所以能够取得成绩或获得成功的原因和经验时,始终有一条不成文的规矩,就是几乎都会首先提到这是由于“领导重视”的结果。“领导重视”的提法并非从文字说法上取悦于领导的一种客套话或者是“官话”,而是一句符合客观事实的大实话。究其原因是,因为行政机关的领导体制及其运行机制,基于各种不同因素的考虑或者影响,使得各项行政工作中哪些会被置于主要或优先而哪些会被放在次要或靠后,哪些会受到重视被实抓而哪些会被虚待,会有很大的差异。如果某方面工作受到领导高度关注,领导会亲自出面,协调、疏通各种资源以及相关内外关系,确保工作得到顺利的推进,以达到预期目标。我们发现不同地域、不同领域的行政机关之间在依法行政和法治政府建设方面所呈现的状况和效果不平衡、不一致,虽存在受诸多不同因素的干扰和影响,但核心与关键因素仍是行政机关对依法行政和法治政府建设是否真正做到了“领导重视”。2015年2月2日,习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表重要讲话指出,全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”。2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《法治政府建设与责任落实督查工作规定》,规定地方党政主要负责人和县级以上政府部门主要负责人履行推进法治政府建设第一责任人职责以及政府部门其他负责人在其分管范围内履行相关职责情况,而最高人民法院《行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的发布实施,就行政机关负责人履行出庭应诉职责进行了具体规范,构筑起了“领导重视”惠及依法行政与法治政府建设的促进、落实、保障体系和机制。

二、法治思维是行政行为的关键所在

由于依法行政诸多表现是具体的行政执法以及其他程序性履职的业务活动,而行政机关负责人始终处于领导、指挥和决策层面,结果如何是领导最为关注的,其容易导致行政执法人员在工作中需要遵守和依据相关法律制度规定处理问题,但掌管和行使着领导、指挥、命令以及批准和决定权的领导则更多的是依据行政方式方法考虑和提出工作要求,不闻或少闻法律制度的规定。加上法治观念、意识和能力的差异,形成了行政执法以及相关工作所出现的法治问题不能“上升”到“领导重视”和整体性法治建设推进层面。行政机关负责人出庭应诉制度是行政机关和行政相对人进行平等交流沟通的法治平台,有力地促进了行政诉讼案件审理的顺利开展,提高了行政机关依法行政的效能,为维护行政诉讼原告的合法权益和矛盾纠纷的实质性化解发挥了重要作用。

三、行政机关负责人出庭的重大作用和深远的历史意义

《行政诉讼法》总则中明确规定了行政机关负责人出庭应诉制度,其功能和作用在于三点:一是有利于使得进入行政诉讼案件的审理和行政争议的处理;二是能够促使处于“关键少数”的行政机关负责人增强法治观念和提高依法行政能力;三是通过行政审判带来对依法行政和法治政府建设工作的真正“领导重视”,实现深入推进依法行政和加快建设法治政府。

“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《行政诉讼法》这一条文中的“应当”表明了被诉行政机关负责人出庭应诉是其法定义务。如何让行政诉讼法中规定的行政机关负责人出庭制度成为具有可操作性的具体行为规范,使其既符立法本意和实现制度功能效果,又契合行政体制以及行政权力运行机制规律及其特点,实现一种相互“融合”的行政机关负责人出庭应诉局面和效果,最高人民法院发布了《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》,以司法解释形式对该条文进行了细化。首先,适度扩大了“行政机关负责人”的范围,规定行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。而“行政机关相应的工作人员”包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府所属法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。这些具体、详细的操作性规定旨在减少“告官不见官”现象,提高行政诉讼审判的效率和质量。其次,根据此次的司法解释,涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件情况下人民法院应当通知行政机关负责人出庭应诉,以及人民法院可以通知行政机关负责人出庭的其他有关案件情形,被诉行政机关负责人应当出庭。同时要求行政机关负责人或者行政机关委托的相应工作人员在庭审过程中应当就案件情况进行陈述、答辩、提交证据、辩论、发表最后意见,对所依据的规范性文件进行解释说明,以及行政机关负责人出庭应诉的,应当就实质性解决行政争议发表意见。再次,该司法解释第129条第3款明确了行政机关负责人不出庭的说明义务,进一步强化行政机关负责人出庭应诉制度的贯彻落实。即,行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的,不影响案件的正常审理。最后,该解释还明确了不出庭应诉的不利后果。即,行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院通知行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并应当向监察机关、被诉行政机关的上一级行政机关提出司法建议。

行政机关负责人出庭应诉制度是政府服务于民的试金石,是不断完善法治政府建设的助推器,更是化解社会矛盾、创新社会管理的重大举措。在全面深化改革、推进依法治国和建设法治政府的时代背景下,行政机关负责人出庭应诉制度具有重要的法治价值,必将对法治国家、法治政府和法治社会建设产生重大而深远的法治影响。

( 作者:王周户,西北政法大学行政法学院教授,西北政法大学地方政府法治建设研究中心主任,中国法学会行政法学研究会副会长。)

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