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关于修订《陕西省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》的意见和建议
发布:2020-04-18 来源:陕西省法学会  编审:王贝贝  浏览量:11 

   《陕西省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》(以下简称“实施办法”)出台十余年来的实施效果如何?存在哪些问题?又该如何修订?在全力防控“冠状肺炎”之际,有必要进行认真检视。省法学会立法学研究会常务理事、西北大学法学院副院长代水平针对“实施办法”提出了意见和建议。

 

  一、《陕西省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》的出台背景及总体情况

 

  为了应对2003年的“非典”疫情,国务院迅速制定了《突发公共卫生事件应急条例》,属于非常时期的应急之举。《突发公共卫生事件应急条例》颁布后不久,辽宁、青海、山西、海南、江苏、上海、四川以及太原、成都等省、市陆续出台了本省(市)的实施办法。陕西省也于2004年2月由省政府常务会议通过了《陕西省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》,该“实施办法”自2004年4月1日起施行。

 

  “实施办法”共计41条,分为7章,分别是总则、预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理、工作责任、法律责任和附则。单纯从文本规定来看,应该说该“实施办法”较好地体现了国务院《突发公共卫生事件应急条例》的基本要求,也有一定的地方立法特色,如第四章应急处理部分,把突发卫生事件应急处理指挥部有权采取的措施明确列举了十一个方面。但是,也存在一定的问题,例如和上位法“重复”的地方比较多,至关重要的“法律责任”部分仅有三个条文,略显简单。

 

  二、修订《陕西省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》的必要性

 

  (一)新时代突发公共卫生事件应急工作的迫切需要

 

  党的十九大作出了中国特色社会主义进入了新时代、我国社会主要矛盾发生转化等重大政治判断,这一论断为我们准确把握新时代的发展新要求提供了重要依据和实践遵循。具体到突发公共卫生事件的法律应对,做好以下几个方面的工作是新时代突发公共卫生事件应急工作的迫切需要。

 

  第一,务必更加重视应急管理法律体系的完善。自2003年以来,我国的应急管理法律体系得到了长足的进步,但是依然有较大的完善空间,既要完善效力位阶较高的《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律、行政法规,也要重视对地方性法规、规章的适时修订。例如成都市于2019年修订了2004年通过的《成都市<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》,前后比较,有很大的进步。本次“冠状肺炎”疫情应对过程中,人们普遍认识到健全国家公共卫生应急管理体系必须牢牢把握制度建设这条主线,相关法律制度的完善必须引起足够的重视。

 

  第二,务必更加及时回应人民群众对良法善治的需求。新时代人民群众对美好生活的向往包含了对良法善治的需求。具体到突发公共卫生事件的应对,不仅要弥补法律漏洞,完善现有的法律体系,还要讲求时效与质量。例如在“非典”时期,我国为了迅速扭转疫情防治的局面,在短时间内制定和实施了诸如《突发公共卫生事件应急条例》等90多件新的行政法规和规范性文件,在疫情防控方面发挥了十分重要的作用。此次“冠状肺炎”疫情的应对,是检验“实施意见”效果的一个绝佳机会,我们应该充分吸纳疫情防控时期社会各界对既有体制机制的全方位审视,要广开言路、广纳民智,及时回应人民群众对突发公共卫生事件应对的法律需求。

 

  第三,务必重视地方立法的精细化水平和立法质量的提高。地方立法要实现“不抵触、有特色、可操作”的目标定位,就必须注重提高立法的精细化水平和立法质量的提高。而要实现这一点,就需要在地方性法规、规章施行后,关注其实施效果,进行立法后评估,适时进行修订完善。“实施意见”自2004年制定以来,已经运行了十余年,此次“冠状肺炎”疫情的应对最能检验该“实施意见”存在的问题,针对这些问题进行修改,力争提高其精细化水平。

 

  (二)预计上位法《突发公共卫生事件应急条例》将会作出修改

 

  《突发公共卫生事件应急条例》颁布以来,国家在公共卫生领域制定了一系列法律法规和规范性文件。如2006 年国务院颁布了《国家突发公共事件总体应急预案》,2016 年国家卫生健康委制定的《关于加强卫生应急工作规范化建设的指导意见》,2019 年全国人大常委会通过了《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》。上述法律的颁布和相关规范性文件的实施为应对突发公共卫生事件发挥了重要作用。但是从此次“冠状病毒”疫情以来的应对情况来看,暴露出了我国应对突发公共卫生事件的法律法规依然存在一些的漏洞。对此,习近平总书记在2020年2月5日举行的全面依法治国委员会第三次上指出,要完善疫情防控相关立法,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。在2月14日的举行中央全面深化改革委员会第十二次会议上,习近平总书记再次强调,要强化公共卫生法治保障,全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设,认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。

 

  为了给打赢新冠肺炎疫情防控阻击战提供坚实法治保障,海南、河南、宁夏、北京等省市的人大常委会迅速通过了关于防控新冠肺炎疫情的“决定”,也反映出原有的地方立法难以应对此次突发公共卫生事件。想必疫情过后,无论是中央立法层面的法律法规,还是地方立法层面的法规规章,都会把法律法规和政府规章的完善放在重要位置。可以预见,国务院不久将会对《突发公共卫生事件应急条例》进行修改完善。基于此,陕西省也很有必要提前考虑“实施办法”的修订,修订时既要科学评估“实施办法”的运行效果,也要全面分析新时代公共卫生事件应急工作的客观需要。

 

  (三)《陕西省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》存在的突出问题

 

  根据多年来突发公共卫生事件的应对情况,结合相关法律法规,在对辽宁、青海、山西、海南、江苏、上海、四川以及太原、成都等省(市)的实施办法进行了比较分析的基础上,认为“实施办法”存在以下十个方面的问题。第一,立法目的不明确、立法依据不全面;第二,对突发公共卫生事件的应急处置人员保护不力;第三,结构不太合理,工作责任太置后;第四,预案管理不太合理,制定主体不太细致。第五,应急场所建设的规定难以应对突发公共卫生事件;第六,应急体系建设中缺乏对中医药特色和优势作用的发挥;第七,信息报告的责任主体不明确;第八,有关公众检举政府及相关部门履职不力的规定欠缺;第九,未能突出信息报告责任追究的规定;第十,法律责任条款过于单薄。以上问题的具体分析参见附件中的详细说明。

 

  三、修订《陕西省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》的几点建议

 

  (一)开展立法后评估,对“实施办法”的效果进行客观评价

 

  “实施办法”出台以来,究竟在多大程度上发挥应对突发公共卫生事件的作用,需要进行认真的评估。评估主体方面,建议由政府法制部门联合高等学校、研究机构等单位进行评估,也可以委托高校组织力量进行独立的第三方评估。评估内容方面,重点评估“实施办法”对经济、社会和环境的实际影响以及在执法、司法和守法中的具体问题,也就是“实施办法”的操作性、执行性、有效性方面的实际效果。评估方法方面,拟采用比较分析、专题访谈、实地调研、问卷调查、专家咨询等方法,设定一些评估指标,并对收集的信息资料进行分析、汇总。评估时间方面,建议在此次“冠状肺炎”疫情结束后,立即确定评估主体,迅速展开评估,为“实施意见”的修改奠定扎实的基础。

 

  (二)尽早拟定“实施办法”修订草案,公开向社会征集意见

 

  无论是对现有法案的问题分析,还是针对法案提出的修订建议,都应该贯彻民主立法的原则,一方面是人民主权原则的基本要求,另一方面,也是提高立法质量的重要途径。民主立法的过程也是人民群众关注立法、了解立法、参与立法、认同立法的过程,将为法律的遵守奠定基础。基于此,根据评估结果,应该尽早拟定“实施办法”的修订草案,公开向社会征集意见。要对公众的意见进行认真分析、对采纳的意见要进行说明,对不予采纳的意见也要进行解释,既是对民主立法原则的贯彻落实,也是提高立法质量的可靠保障。

 

  (三)提升立法精细化水平,切实增强“实施办法”的可操作性

 

  观察多年来突发公共卫生事件的应对情况,结合相关法律法规,并对辽宁、青海、山西、海南、江苏、上海、四川以及太原、成都等省(市)的实施办法进行了比较分析,根据陕西实际及“实施办法”存在的十个问题,提出了相应的十点建议,分别是:第一,进一步明确立法目的和立法依据;第二,加强对突发公共卫生事件的应急处置人员的保护;第三,调整结构,前置政府工作责任;第四,调整预案管理的规定;第五,完善应急场所建设的规定,第六,增加关于中医药特色和优势作用发挥的规定;第七,进一步明确信息报告的责任主体;第八,增加公众检举政府及相关部门履职不力的规定;第九,突出信息报告责任追究的规定;第十,细化法律责任条款。详细内容参见附件说明。

 

  (本文作者系省法学会立法学研究会常务理事、西北大学法学院副教授、副院长代水平)

 

 附件:

 

关于修订《陕西省<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》存在的突出问题与修订建议

 

  根据多年来突发公共卫生事件的应对情况,结合相关法律法规,在对辽宁、青海、山西、海南、江苏、上海、四川以及太原、成都等省(市)的实施办法进行了比较分析的基础上,认为“实施办法”存在以下十个方面的问题,并有针对性地提出具体的修改建议,具体分析如下。

 

  问题一:立法目的不明确、立法依据不全面。“实施办法”第一条规定,“为实施国务院《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》),结合本省实际,制定本办法。”一般认为,立法目的是针对法律法规所要解决的实际问题来确立,虽然下位法的制定主要是为了实施上位法,但这不是最终目的,有必要对立法目的进行明确。“实施办法”的直接依据是国务院《突发公共卫生事件应急条例》,但是,全国人大常委会1989年通过的《中华人民共和国传染病防治法》和2007年通过的《中华人民共和国突发事件应对法》也应该作为“实施办法”的制定依据。

 

  修改建议:将“实施办法”第一条改为“为了预防和减少突发公共卫生事件的发生,控制、减轻和消除突发公共卫生事件的危害,规范突发公共卫生事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护社会秩序,根据《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规,结合本省实际,制定本办法。”

 

  问题二:对突发公共卫生事件的应急处置人员的保护不力。众多突发公共卫生事件的应急处置实践表明,务必要加强对应急处置人员的保护,尤其是应对传染性疾病时更为重要,不仅关系到应急处置人员的生命和健康,也关系到整个疫情的防控。例如,在此次“冠状病毒”防治过程中,就出现部分医务人员和参与应急处置的其他人员感染和死亡的事例。“实施办法”中没有对此作出细致规定,有必要在防护装备配置、疫苗接种、预防性用药、意外伤害保险等方面作出规定。

 

  修改建议:强化对突发公共卫生事件的应急处置人员的保护。在第一章的第五条之后增加一条,具体建议为“有关部门和单位应当为参与突发公共卫生事件的应急处置人员购买人身意外伤害保险,并提供卫生防护、疫苗接种、预防性用药以及必要的防护装备和预防措施。”

 

  问题三:结构不太合理,工作责任太置后。“实施办法”在第五章用了十二个条文对政府相关部门的职责进行了明确,内容具有一定的合理性,但是专章规定政府部门的职责且放在后面的结构安排不太妥当。一方面和《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》的结构安排不相符合;另一方面,看似明确了各部门的职责,实际上并不全面,且难以适应突发事件需要协同应对的要求。此外,本章明确了一部分部门的职责,但是把另外一些部门的职责用了概括总结,难道是这些部门在应对突发公共卫生事件中作用不重要吗?况且,对部门职责的列举也不太具体,以第三十条的规定为例,“公安部门在卫生突发事件应急处理工作中,履行下列职责:(一)负责医疗机构、医学观察留验场所、疫点和实施卫生检疫区域的治安管理;(二)协助卫生行政主管部门和有关机构依法实施封锁、控制和隔离;(三)对干扰卫生突发事件应急处理工作和正常医疗秩序的人员依法进行处理。”本条的第一项、第三项规定实际上是没必要的,即便没有这个规定,公安部门照样需要履行这样的职责,第二项的规定则涉嫌语义不明,何为“协助”?是公安部门在依法实施封锁、控制和隔离时,需要听命于卫生行政部门吗?上述规定,在一定意义上来说,还不如没规定,容易造成突发公共卫生事件应对时的推诿扯皮。

 

  修改建议:把突发公共卫生应对处置机构及相关部门的职责放在第一章,且不要分别规定相关部门的职责。一则无法列举全面、列举明确,二来各部门的职责是法定的,可以根据突发事件的特殊情况明确一些特殊的举措,如救治保证、人员防护、应急储备等。2019年成都市对《成都市<突发公共卫生事件应急条例>实施办法》进行了修订,其在第一章总则中对部门职责的规定值得借鉴。

 

  问题四:预案管理不太合理,制定主体不太细致。预防与应急准备是应对突发公共卫生事件的基础性工作,尤其是预案的制定更是重中之重。“实施意见”的第六条、第七条规定了预案管理,核心内容是本级政府和主管部门的预案,还须像上一级政府或者本级政府批准。实践中,究竟批准遵循什么样的程序以及是否存在未予批准的情形不得而知,但至少透露出上下级之间存在较为严格的管制,可能与突发事件的复杂性要求应对举措的灵活性上存在一定的冲突。上位法《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》也没有明确要求上级对下级的预案以及本级政府对主管部门的预案必须要进行批准。此外,预案的制定主体限于政府及其所属部门,没有对企事业单位、特殊行业的预案制定作出规定。实践表明,一些大型商场、医院、学校、食品药品加工生产单位等,人员密集,防控难度较大,十分必要制定应急预案,“实施意见”未作规定,存在漏洞。

 

  修改建议:应该把预案的批准改为备案,赋予不同地区、不同部门一定的自主性,使得预案更具有针对性和合理性。此外,要求机场、车站、大型商场等运营单位和学校、医院等场所根据实际情况制定应急预案,报所属政府备案。

 

  问题五:应急场所建设的规定难以应对突发公共卫生事件。“实施办法”第十一条对传染病防治工作的医院、传染病病区作出了规定,但是不能适应一些重大疫情防控的需要。特别是针对县级的场所建设规定用了“可以”的表述(县级人民政府可以在具备条件的综合医疗机构中设立符合要求的传染病病区),可能会给重大疫情的防控带来困难。无论是十多年前的“非典”疫情,还是此次“冠状肺炎”疫情,均暴露了一些地方在应急场所建设方面的短板,与其在突发事件来临后投入大量人、财、物建设一些临时场所,不如在平常做好场所建设工作。随着我国经济社会的发展,有必要也有能力建设好公共卫生服务体系。

 

  修改建议:建议把“实施办法”的第是一条修改为“省、市人民政府应当加强传染病医院建设,设区的市建设的传染病医院不少于1家。区(市)县人民政府应当在本行政区域内指定至少1家县级医疗机构建设传染病病区,承担患者医学观察及隔离治疗任务。设区的市人民政府应当预先规划确定传染病密切接触者集中医学观察和隔离场所,确保紧急状态下能立即投入使用。”

 

  问题六:应急体系建设中缺乏对中医药特色和优势作用的发挥。中医药在疾病的预防和治疗中发挥着不可替代的作用,中共中央、国务院于2019年专门发布了《关于促进中医药传承创新发展的意见》,强调要注重发挥中医药的优势和作用。中医药完全可以在预防和治疗一些传染性疾病中发挥重要作用,理应在应对突发公共卫生事件的相关法律法规中予以体现。截至目前,部分省市的地方政府规章中有相应的规定,但“实施意见”没有这方面的规定,实属缺憾。如能在修改时,把这部分内容有所体现,也是对2020年陕西省人大常委会通过的《陕西省中医药条例》的贯彻落实。

 

  修改建议:应急体系建设中增加有关中医药特色和优势作用发挥的规定。建议在“实施意见”第十一条增加一款,作为第二款,内容为“县级以上政府应当支持发展中医药教育、科学研究、技术开发和人才培养,鼓励中医药科学技术创新,积极发挥中医药的特色和优势,提高应对各类突发公共卫生事件的能力。”

 

  问题七:信息报告的责任主体不明确。《突发公共卫生事件应急条例》的第十九条、二十条对突发公共卫生事件的报告情形、报告时限作了规定,如“突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一的,应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告”,这里的有关单位到底包括哪些主体,并不明确,这正是地方政府规章应该予以明确的地方,反观“实施意见”用了四个条文来规定报告与信息发布,不仅没有细化上位法的规定,“抄袭”的成分很大,而且没有“抄完全”。如此规定,导致信息报告的主体不明确,只是笼统地规定“各级人民政府应当组建卫生突发事件报告信息网络,加强卫生突发事件的信息报告、沟通、评价工作,建立健全省、市、县、区、乡、镇、街道以及社区和村级的信息报告体系”。看似人人有责,实则无人担责。

 

  修改建议:明确信息报告的责任单位和责任报告人。建议在“实施意见”的十四条之后,增加一条,列为十五条,内容如下:

 

  任何单位和个人都有权向政府及相关部门报告突发公共卫生事件及其隐患,以下单位为责任报告单位:

 

  (一)市和区(市)县卫生健康行政部门;

 

  (二)医疗卫生机构;

 

  (三)动物疫病预防控制机构;

 

  (四)海关;

 

  (五)市和区(市)县市场监管、生态环境、水务、教育等部门;

 

  (六)区(市)县人民政府、镇(乡)人民政府和街道办事处等;

 

  (七)法律、法规、规章规定的其他单位。

 

  责任报告人为执行职务的责任报告单位工作人员。

 

  问题八:有关公众检举政府及相关部门履职不力的规定欠缺。众所周知,政府及相关部门的履职尽责情况关系到突发公共卫生事件的发生概率与处置效果,这在世界各国应对突发公共卫生事件的深刻教训,也是我国应对“非典”与“冠状肺炎”疫情的经验总结。如何让政府的相关工作人员能够尽职履责,很重要的一个途径就是赋予公众以充分的监督权,甚至应该给举报者予以表彰奖励。结合此次“冠状肺炎”疫情处置中,有关部门对较早发现疫情的“吹哨人”进行训诫而导致的不利后果,应该加强对举报者的权益保护,只要不是故意捏造、传播有关虚假信息,都应该予以重视,并将查证核实的情况及时向社会公布。

 

  修改建议:增加公众检举政府及相关部门履职不力的规定。新增一条,放在“实施意见”第十五条之前,具体内容如下:

 

  市和区(市)县卫生健康行政部门应当向社会公布突发公共卫生事件举报电话,并实行24小时值班制。任何单位和个人有权向上级人民政府及有关部门举报其下级人民政府及有关部门不履行或者不按照规定履行突发公共卫生事件应急处置职责的情况。对举报突发公共卫生事件的单位和个人,经查实后,市和区(市)县人民政府及有关部门应当予以表扬奖励。

 

  对于举报的信息,有关部门应当进行查证,不能随意干扰举报者的正常生活、侵犯他们的人身自由权利。

 

  问题九:未能突出信息报告责任追究的规定。没有严格的事后责任追究,就不可能建立起有效的突发公共卫生事件应对体系。无论是“非典”,还是此次“冠状肺炎”疫情,都存在一定程序的隐瞒、缓报等情形,这对于重大传染性疾病的防控是至关重要的。虽然《突发公共卫生事件应急条例》对此有一些规定,但是在“实施意见”明确信息报告责任主体的情况下,有必要更加细致地突出信息报告责任追究的规定。“实施意见”第三十八条的规定是没有什么实质内容的“摆设条款”。

 

  修改建议:突出信息报告责任追究的规定。修改“实施意见”的第三十八条,把原有的规定替换为“未依照本办法的规定履行报告职责,对突发公共卫生事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的,对责任报告人和政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人,依法给予降级或者撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

 

  问题十:法律责任条款过于单薄。《突发公共卫生事件应急条例》的法律责任条款共有八条,分别对预防与应急准备、信息报告、应急处置等方面作了较为全面的规定,“实施办法”仅有三条,在规定法律责任方面似乎特别谨慎,虽然下位法在涉及法律责任尤其是行政处罚、强制措施等方面不能突破上位法的规定,但并不意味着不能越上位法雷池一步,依然可以作出进一步的实施举措,譬如可以对有关突发公共卫生事件期间的物资挪用、道路阻挡等行为的法律责任可以予以规定。

 

  修改建议:建议充实法律责任方面的内容,建议在“实施意见”的第四十条后面增加两条,具体内容为:“有关单位在突发公共卫生事件期间,擅自在公路上乱设卡、乱收费的,给予有关主管人员和责任人员行政处分。”

 

  “在突发公共卫生事件期间,贪污、私分、挪用、截留应急资金或捐赠款物的,由本级人民政府或上级主管部门给予撤职或开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

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