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    2020年4月2日    星期四
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第二届“法治陕西论坛”交流发言摘编之三

 

重塑人民法院立案庭,推动人民法院纠纷解决能力现代化建设

 

  立案庭曾以立案审查为核心业务,被称为法院的“调节器”“护城河”。2014年,党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制。自此拉开了立案登记制改革序幕。立案登记制彻底拆掉法院“门槛”,在充分保护人民群众诉权同时,使得法院承受了前所未有的压力,自2015年至2018年,全国法院受理案件几乎翻了一倍,陕西法院案件受理数从2014年的27.3万件上升至今年超70万件。审判庭不堪重负同时,立案庭面临核心职能缺失,定位不清,发展方向不明,在改革中无所适从,伴随着员额制改革,很多法官离开立案庭,再加上法院内设机构改革冲击,甚至出现撤销立案庭,改为登记处的观点,立案庭自1987年开始设立,存在30年,面临着成立以来最大的挑战,各地法院立案庭均开始探索出路。

 

  西安市中级人民法院党组成员、副院长赵海峰带领市法院立案一庭庭长尚卫民,法官助理张雪婷在全面调研全市两级法院立案庭困境的基础上,充分学习先进地区经验做法,对立案庭定位、职能及发展方向深入研究,结合上级法院要求,对重塑人民法院立案庭提出以下建议:

 

  一、完善政法公共服务,推动人民法院一站式诉讼服务中心建设。

 

  (一)国家政务服务水平统一提升倒逼法院提升诉讼服务。

 

  习近平总书记在今年一月份中央政法工作会议上强调,要“完善政法公共服务体系,为群众提供普惠均等、便捷高效、职能精准的诉讼服务”。在政法机关普遍提升服务水平同时,法院自是不能落于人后,这个任务天然应由立案庭承担,因为自立案庭设立开始,一直履行对外服务职能。

 

  2014年11月,全国法院首家诉讼服务中心在合肥中院成立,新成立的诉讼服务中心就设在立案庭,运行五年后,2019年,最高人民法院要求诉讼服务中心建设工作全面提档升级,立案庭业务由窗口服务向诉讼全流程扩展,原有窗口业务只作为诉讼服务中心一小部分职能。基于此,我们建议应将法院内部分散在各个部门的诉讼服务职能整合在立案庭,包括查询咨询、鉴定公告、档案服务,约见法官,判后答疑等职能均由诉讼服务中心行使,对群众的涉诉事务一窗式办理,一站式服务,建立线上线下、立体多元的诉讼服务网络,尽量让群众“最多跑一次”。

 

  (二)审判压力日益增长倒逼法院整合诉讼资源。

 

  陕西法院自立案登记以来案件均以两位数增长,西安地区增长速度尤甚,截至2019年12月,含中院在内已经有四家法院案件超过3万件,一家基层法院案件超4万件,而目前应对案件压力的做法普遍仍以充分挖掘人的潜力为主,但是,以加班逼出来的结案不仅会影响法官干警身心健康,也会影响案件质效,导致群众和法官的诉讼体验感均普遍低于改革预期,影响法官和群众对改革成果的获得感。

 

  综合分析司法过程,除了庭审和裁判,还有大量的辅助事务需要完成,此前大部分辅助类事务均由承办法官自己办理,占据了法官大量时间,挤占了开庭审理和研判案件的时间精力,导致庭审流于形式。我们认为立案庭在办理审判辅助类事务上有天然优势,立案庭最先接触案件,完全有能力完成送达、财产保全、公告鉴定、处理管辖权异议等审判辅助类事务,以管辖权异议为例,立案庭在立案同时就审查过管辖权,如果对方当事人提出异议,做出裁定就是顺理成章的事情,其它审判辅助类事务也是如此,立案庭集中承担审判辅助事务,让法官集中精力投入案件审理,提高办案质效。

 

  二、坚持把非诉机制挺在前面,推进人民法院多元解纷机制建设

 

  (一)社会综合治理格局构建倒逼法院参与诉源治理。

 

  人民法院应当发挥我国的制度优势,积极融入党委领导下的社会综合治理格局,我国的法治建设不同于西方法治超脱、保守、被动模式,西方模式显示出回应社会变革的动力不足,感受民众需求的压力不大,运用现代技术能力不强,造成以诉讼松弛拖延为突出表征的种种问题。而我国的法治建设则能及时适应社会变革,回应民众需求,融合现代技术,表现出很强的社会适应性和现代化特征。人民法院应当重塑解纷模式,利用司法大数据,给予党委和政府决策施政参考,从风险源头预防纠纷发生。扭转办案越多越好,以案件多少论英雄的政绩观,据统计,浙江、江苏和四川法院均出现了案件增幅下降的趋势,陕西法院应当积极推动诉源治理,从源头减少案件增量,探索我们自己案件增长的拐点。

 

  (二)群众多元诉求倒逼法院提供多元解纷选择。

 

  习近平总书记在中央政法工作会议上强调“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”,最高人民法院党组书记、院长周强要求各级法院“支持非诉纠纷解决机制发展,建立健全分层递进、衔接配套的纠纷解决体系”。那么,如何把“非诉讼纠纷解决机制挺在前面”,处在社会纠纷和司法评价连接点的立案庭大有可为。近年来,西安法院也贡献了一些多元解纷的优秀经验,如碑林法院的商会调解,金融调解,新城法院的旅游调解,未央法院的家事调解,还有西安中院正在全市范围内推行的律师调解和工会调解等等。

 

  但是,我们认为,相比近年来高速增长的案件量而言,调解对缓解人案压力的作用的确杯水车薪,多元解纷机制并未发挥其应有的优势,究其原因有群众知晓度低、调解水平参差不齐,对群众不具吸引力等等,但笔者认为最主要还是多元解纷的强制力不足,适用范围不广,后续缺乏保障。关于多元解纷如何取得实质突破主要可从以下三个方面着力:一是扩大司法确认程序使用范围,突破司法确认只能由基层法院管辖的限制,在二审法院探索司法确认,对人民调解、行政调解、律师调解、商会调解等等均及时给予确认,经确认的协议具有强制执行力,以此引导群众使用多元模式化解纠纷。二是完善诉调对接制度,推动诉调对接实质化,对于调解未达成协议的案件,调解人员应当完成送达地址固定、案件争议焦点确定、证据材料收集,证据交换质证,无争议事实记载等,尽量完成庭前程序,提高庭审的效率和质量,三是发挥在线调解平台优势,实现全社会调解资源汇聚网上,为当事人提供一站式咨询、评估、调解、确认等解纷服务。

 

  (三)案件繁简不一倒逼法院重塑审判结构。

 

  全国高级法院院长会议要求,推动案件繁简分流、轻重分离、快慢分道,建设分层递进,衔接配套的诉讼制度体系。“简案速裁”在我市目前有两种模式,一是在诉讼服务中心设速裁团队开展速裁工作,如未央法院模式,二是单独设立速裁庭,如雁塔法院模式。综合比较,我们认为简案速裁应当设置在诉讼服务中心,在诉讼服务中心打造解纷“门诊部”,才能实现最高法院要求的“一站式多元解纷”。其工作内容如下:一是繁简分流工作,对案件科学甄别,正确分流,实现简案快审,繁案精审;二是甄别滥用诉权、重复起诉案件,如某市民起诉地铁晚点致其上班迟到索赔案件,对此类案件可径行裁决;三是对适用督促程序、小额程序、简易程序解决的案件直接审理,如只为彰显权益的“一块钱”纠纷等;四是探索对二审、再审案件繁简分流和速裁,对于明显上诉理由不成立或者一审适用速裁程序的案件二审也应当速裁,对于明显超过再审期限的案件或明显不符合《民事诉讼法》第200条等法律规定的申请再审案件,适用速裁程序。使得“简案速裁+繁案精审”诉讼格局逐步在法院形成,简易案件突出效率性、灵活性,复杂案件突出公正性和程序性,共同应对目前案多人少的司法困境。

 

  “山重水复疑无路,柳暗花明又一村”,不做法院“守门人”的立案庭看似前行失据,实则挑战和机遇并存。立案庭不能在司法改革中作壁上观,而应当更有担当,在人民法院内设机构改革框架下,探索新的核心职能,和业务庭一起面对困境,推动司法改革的进程,为群众解忧,为法官减负,为审判提速。

 

  (本文系全国法院系统第30届学术讨论会及“法治陕西”论坛一等奖作品《涅槃重生:立案登记之后立案庭困境破局之策研究》的主要成果)