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    2018年4月20日    星期五
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积极审判人力资源配置研究

——以西安市两级法院为研究样本

 

  十八大以来,以习近平同志为核心的党中央就“完善司法人员分类管理、司法责任制改革、加强司法人员职业保障、实行省以下地方法院检察院人财物统一管理”等全面深化司法体制改革工作作了重要部署。审判人力资源配置既是人民法院人员分类管理制度改革的基本立足点和主要切入点,又是实现法院科学发展、促进和谐司法的根本,也是落实党的十九大报告关于深化司法体制综合配套改革的基本抓手。审判人力资源配置改革中,使有限的审判人力资源能够向社会公众提供尽可能多的司法供给是其基本要义。在近年来全国司法考试通过不易、法官紧缺、案件增多、社会转型、纠纷复杂化的形势下,特别是中央在推进司法体制改革中,提出通过遴选将法官员额比例控制在中央政法编制的39%以内的改革背景下,研究该问题显得尤为重要和紧迫。

 

  一、审判人力资源及其配置的基本原理

 

  审判人力资源是人民法院审判工作的不同类型、结构和素质人员及其配置的总称。根据《人民法院组织法》、《法官法》以及中组部《人民法院工作人员分类管理制度改革意见》规定,我国审判人力资源主要划分为三大类:第一类是法官;第二类是审判辅助人员;第三类是司法行政人员。其中,法官是依法行使国家审判权的审判人员,推行法官员额制改革之后,法官以员额法官为核心,包括院长、副院长、审委会委员、庭长、副庭长和审判员,人民陪审员在案件审理中与法官具有同等权利;审判辅助人员是指协助法官履行审判职责的工作人员,包括法官助理、书记员、执行员、司法警察、司法技术人员等;司法行政人员是指法院从事行政管理事务的工作人员,具体包括政务党务、行政事务、人事管理、纪检监察、宣传教育、后勤管理人员等部门人员。

 

  审判人力资源配置应当坚持审判人力成本投入与司法正义产出的法经济学原理,并根据效益分析方法来指导和判断配置的合理性。其中,审判人力成本是人民法院 “生产正义的审判人力成本”,可以用审判人力资源投入的劳动时间成本及劳动力成本衡量,前者指案件从受理至审理终结之日的整个审判周期中审判人员所耗费的时间,后者是审判人员在审理案件中所耗费的劳动。诉讼效益是指审判人力资源配置达到最优均衡,体现审判人力成本投入及其配置方式与司法正义实现之间的均衡度。审判人力资源投入中,成本的投入量及其配置对投入效益起着决定作用。研究该问题的核心价值在于通过科学的审判人力资源配置,实现以最少的审判人力成本投入、最大限度地满足民众对司法正义的需求。

 

  二、西安法院审判人力资源配置问题剖析

 

  以西安市两级法院中经济、文化、法治发展水平不同的四个区县法院以及市中院等五个法院为研究样本,通过审判人力成本和诉讼效益两个维度、审判人力资源的横向配置、纵向配置、审判组织内部配置、审判人力资源所产生的审判质效等四个视角系统分析研究法院审判人力资源配置状况及其审判人力资源配置不适应司法体制改革要求的四方面突出问题。

 

  一是法官、审判辅助人员与司法行政人员比例不合理,诉讼效益不高。对法官的审判辅助人员配备不到位,司法行政人员数量庞大,法官助理来源缺乏,书记员配备不足且流失过快。

 

  二是法官资源浪费大。大量审判辅助性工作需由法官亲自完成;资深法官多数是审判管理人员,审理案件数量较少;法官不断趋于年轻化和高学历化,基层老法官较多、年轻法官不足;法官退休年龄设置不合理,致使大量审判经验积淀较深、社会阅历深厚、生活经验丰富、正逢办案黄金年龄段的资深法官过早退休。

 

  三是内部机构设置不合理,法官角色混同。《人民法院组织法》规定了审判组织(审判委员会、合议庭、独任法官)和管理组织(院长、副院长各审判庭庭长)。这种审判与行政混合设置的内部机构设置及审判管理模式使法院运作模式均侧重于权力集中控制的行政化管理模式,导致法官职能泛化,行政化色彩突出;法官与司法行政官员角色混同;内部机构设置以控权为指导思想,而非突出审判职能,内部机构设置大而全,未优化审判人力资源配置,反而增加了审判人力成本。

 

  四是审判人力资源管理手段滞后、缺乏科学系统的人员分类管理制度。未建立以法官为核心的审判组织配置制度以及法官与审判辅助人员、司法行政人员配置制度;未建立法院审判部门、行政部门等配置以及不同部门审判人力资源配置制度;未建立司法行政部门中不同类别行政人员的配置比例制度。

 

  三、渐进式改革:优化审判人力资源配置的构想

 

  在如何破解审判人力资源配置与审判实践需求之间的突出矛盾方面:笔者立足司法责任制改革和人民法院工作这两个现实,提出推进人员分类管理改革、优化审判人力资源配置的五项渐进式改革构想。

 

  一是通过指定管辖方式,建立符合城乡二元结构的审判人力资源配置制度。针对我市城区基层法院的收案数量远高于农村地区基层法院,但当前对这两类不同地区基层法院的法官及审判辅助人员编制均按照辖区人口等确定编制、部分农村地区基层法院员额法官较多、审判人力资源相对富余的状况,由省法院将人少案多矛盾突出的城区法院案件,根据指定管辖制度以及方便诉讼的原则,指定由毗邻的农村地区基层法院管辖,激活农村地区审判人力资源审判潜能、减轻城区法院办案压力及地方保护主义干扰。

 

  二是以法院、院校合作等多种方式,解决法官助理来源难题。使员额法官都配置到审判一线全员办案,审判辅助人员数量与员额法官数量相匹配,减少法官事务性工作负担;加大与政府及其相关部门的沟通协调,大力落实法官助理的职级晋升等问题;加强与政法院校合作,寻求法学研究生、青年教师等担任法官助理。

 

  三是以制度管理建设为着力点,建立审判人力资源配置效益制度。改革重点是抓好案件繁简分流制度、审判流程管理制度、法庭流程管理制度、人员分类管理及司法行政管理制度。实施案件繁简分流制度,提高简易程序适用率,节约审判人力成本投入。完善审判流程管理制度,抓好各个诉讼程序阶段工作,科学设置审判各程序阶段的小“审限”,控制诉讼节奏,提高审判效率。实施法庭流程管理制度,科学区分案件司法行政事务和司法专业事务、裁判性工作和一般事务性工作,合理调配法官资源和审判辅助人员、其他司法行政人员的审判投入,实现审判人力成本控制。实施人员分类管理制度,科学划分法官与审判辅助人员、司法行政人员的职责,分类管理。司法行政管理通过实施目标责任管理制度、审判绩效考评奖惩制度、案件质量评查制度等,以科学的激励奖惩制度,降低审判成本,提高工作效率,引导高级别法官和法院资深法官主动办案。

 

  四是以法官员额制改革成果为基础,适当延长法官退休年龄,使资深法官资源得到更有效利用。

 

  五是推进审判事务与司法行政事务相分离,重构法院内设机构。完善大审判委员会制度,推行专业法官会议制度及其法官单独序列管理制度。科学而结合实际的缩并人民法院内设机构。以员额法官为核心,精简审判及其执行庭室;设立法院行政管理局专司行政工作,总揽司法行政、人事管理、纪检监察、外联、案件督查、法庭管理、审判流程管理、档案管理等法院纯行政性事务。人事管理部门负责法官助理、书记员等公务员及聘用人员的调配管理,撤销原内设行政机构。设立法院审判管理局,负责立案、案件流程管理、执行管理、法庭记录、草拟诉讼文书等庭审辅助事务及审判和行政交叉性工作以及审判工作中的事务性工作。

 

  来源:西安市法学会)

              

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