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    2018年10月20日    星期六
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深化国际警务合作助力“一带一路”

 

  【摘要】“一带一路”既是我国经济发展的国家战略,也是促进“五大洲”经济发展的世界战略。国际警务合作作为一种法治保障力量,对“一带一路”建设和发展是非常重要的。当前我国开展的国际警务作,虽然有较大跨越,但还存在起步晚、传统思维影响大、体制僵化、国内法规不完善等问题,这在一定程度上影响着国际警务合作的纵深发展。应从树立和平、发展、合作、共赢的国际警务新理念,建立“处置机带一路”专属性国际警务合作机构,完善“一带一路”国际警务合作的法律体系,构建“五大合作机制”等方面深化国际警务合作,助力“一带一路”。

 

  【关键词】“一带一路”;国际警务;合作机制

 

  “一带一路”是指丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路。它是“中国梦”实现的抓手,也是我国开放包容、互利共赢、共同发展的“世界梦”。“一带一路”战略不仅可以突破当今世界经济萎靡的态势,而且可以让“一带一路”沿线国家分享到中国崛起的红利,给世界人民带来福音。由于“一带一路”是多国参与的一项超大规模的跨国系统工程,要实现这项工程,不但离不开中国,更离不开世界各国之间的合作。“亚投行”57个创始成员国最终完成了协议签署,这充分说明合作是趋势。在“一带一路”国际警务执法上,同样也离不开多国警务合作。在此,积极探索和研究“一带一路”的国际警务合作机制有其重要的现实意义。

 

  一、建立“一带一路”国际警务合作的必要性

 

  (一)“一带一路”建设需要良好的国际警务合作来保障

 

  “一带一路”是以经济发展为目的的经济建设战略,具体实施过程不但周期长,而且点多面广线长,对大量的人财物及生产管理与协调提出了前所未有的挑战。尤其是在建设过程中,面对灾害事故、反恐、跨国犯罪、生产安全等问题,都需要国际警务合作介入进行监督、检查、安防和对案件的查处。由于“一带一路”是一种跨国合作的经济建设,在建设中涉及不同国家的建设主体,必然带来语言障碍、法律障碍等一系列障碍问题。当面对跨国合作的保卫对象时,又不可避免地会因障碍造成防控与打击的不力,使人身财产安全受到巨大损失。同时,还会影响“一带一路”高效快速的建设。因此,以“一带一路”建设为契机,构建“一带一路”国家专属性的国际警务合作机制,对“一带一路”建设安全有着极为重要的意义。

 

  (二)“一带一路”的运营发展需要紧密的国际警务合作来维护

 

  “一带一路”不仅是一个建设问题,更是一个未来长期正常运营的问题。能否正常运营除了经济因素外,还有一个重要的因素就是国际警务合作问题。国与国之间警务合作处理的好,就为“一带一路”沿线国人财物的大流动、大互补、大发展起到保驾护航的作用,使不同的沿线国公民和国家的合法权利得到公平公正的维护;反之,就会出现权益纠纷、人身安全危机、财产被侵害等问题,进而影响到国与国之间的关系,给“一带一路”发展带来负面影响。因此,“一带一路”国际警务合作不是权宜之计,要从全局考虑,从长计议,把“一带一路”国际警务合作打造成国与国之间的友谊纽带、共同惩治犯罪的标杆和发展跨国经济的强大捍卫者。

 

  (三)“一带一路”发展需要不断推进的国际警务合作来完善

 

  “一带一路”是以经济发展为中心的综合战略系统。系统中的任何一个元素,即法律、文化、政治、宗教、习俗、教育、科技等,都会在开放运作中得以展现。而任何一个元素的良性循环及包容,又将成为推动“一带一路”经济发展的一种能量。但其前提就是要有一个双方或多方认同的国际警务执法合作,以确保求同存异的不同环境。因此,国际警务执法合作作为国际合作的稳定系统,如果能够拓展瓶颈,开展广泛深入合作,营造一个稳定、安全、良好的国际环境,为各国决策者和管理者扫除发展中司法警务的后顾之忧有着重要现实意义。

 

  这种良性的反作用力,也正是“一带一路”国际警务合作机制构建的必要性所在。

 

  二、当前我国国际警务合作发展中的瓶颈

 

  改革开放为我国国际警务合作发展提供了前所未有的机遇。1983年公安部成立了外事局,1984年我国加入国际刑警组织,2005年我国外事局更名为国际合作局,这标志着我国国际警务合作进入了一个全面发展的时期。随着全球化、国际化的快速推进,我国从战略高度和全局角度出发,坚持统筹国际国内两个大局,境内外两个战场,大力开展国际执法合作,建立了全方位、多层次、宽领域的国际警务执法合作体系,公安机关的对外交往能力、办理跨国案件的能力、保护中国公民海外安全利益的能力都有了显著提高。但面对快速发展的国际化需求,我国国际警务合作还存在着许多不足。

 

  (一)思维理念缺乏突破

 

  传统的公安工作是以国内公安工作为主,已经形成了一整套固化的惯性的公安工作模式。这个模式主要是针对国内公安工作的需要而形成的。其主要定位对象是国内。目前,我国公安工作无论从体制、机制都处在社会快速变革时期,过去那种传统、保守、墨守陈规、“向内看”的模式,已经不能适应当前社会发展需要。在社会创新与依法治国的理念下,要讲传统,但更要讲突破、创新和合作,这已成为现代警察的一种文化趋势。特别是在全球化、国际化、信息化的快速发展中,跨国犯罪、国际追逃等,已经成为各国警察无法回避的问题。如果公安工作能够摆脱传统保守的思维,树立国际化、信息化意识,强化主动性、创新性、及时性、合作性等警务理念,早准备、早预防、早合作,尽早形成较为完善的国际警务执法合作机制,就能更好地打击跨国境犯罪。

 

  (二)体制僵化、权力过于集中

 

  体制结构不同,则功能作用也不同。公安机关的体制既要有稳定性又要有灵活性,这样才能适应不断变化的国内外现状。当前,国际环境纷繁复杂、变幻莫测,加之不同国家的法律不同,警务执法的理念、方式和适用的法律均有较大差异。公安机关在这些差异面前,必须发挥体制上的巨大灵活性和主动性,才有可能构建起运作畅通的国际警务合作机制。国际警务合作的一个突出特征就是管辖权互让性和双重执法性。近几年来,虽然设置了国际警务合作机构,但其功能多集中于出入境、入出境管理方面,并未充分体现出结构上的对外警务合作功能,管辖权的互让性和双重执法性并没有得到高度重视。因此,搞活体制,建立“一带一路”框架下的专属性国际警务合作机制,以此为切入点,使我国公安机关真正走向国际、走向世界是非常必要的。

 

  从权力上分析,权力既是一种责任,更是一种能力和能量。改革开放后,我国经济从计划向市场转型,释放出了超乎想象的能量,产生的国际交往与目俱增并趋于常态化。然而,应当与之相对应的我国国际警务合作却处于发展过程的构建中。造成这种差距的原因是多方面的。但其中一个重要原因就是开展国际警务合作的权力过于集中,执法权限下移不够,使得地方公安机关始终处于一种保守、被动、固步自封的状态,制约了我国国际警务合作的快速发展。

 

  “一带一路”国家战略的推出,对公安机关国际警务合作提出了更高更新的现实要求。这不但要求国际警务合作权力集中于上面,而且还要求有序下放于基层,通过权责统一来推动基层公安机关尤其是边境地区和口岸公安机关的国际警务合作能力的提升,必将能够更好地应对跨国犯罪问题。

 

  (三)法律不完善

 

  国际警务合作与其他执法行为一样,属于法律框架下的一种执法活动。其前提必须有国内法规范和国际双边条约、协议等。法律规定既是对一种行为的限制和禁止,也是对一种行为的希望和要求。这种希望和要求,就是推动执法者积极作为的动力。目前,我国还没有一部专门有关国际警务执法合作的国内法规定。在基层,凡是涉及国际警务合作方面的问题都推到上面,基层因无权涉足,业务中自然也就不研究、不学习,更不懂得如何办案。这不利于我国公安机关国际警务合作深入发展的需求。法律作为一种刚性要求,不完善、不全面、不具体,是我国国际警务执法合作受到制约的内在原因。因此,积极主动构建“一带一路”国际警务合作的法律体系,对促进和保障我国公安机关国际警务合作机制有着重要的推动作用。

 

  三、构建一带一路”国际警务合作机制的措施

 

  (一)树立合作、共赢的国际警务执法新理念

 

  合作、共赢是全球化、国际化的一种新理念。“一带一路”战略正是这种新理念的现实版。在未来的国际发展中,这种新理念不但成为一种逻辑思维的新方式,而且会成为处理国际关系和行为的一把钥匙。具体可从三个方面入手:一是加强学习,转变传统保守的思维模式,剔除狭隘的“神秘论”做法,树立法律框架下的现代警务、国际警务新理念;二是要有意识地用新理念思考问题,尤其是在处理国际警务执法问题时,更要体现开放理念,防止采用传统的惯性思维分析问题和处理问题;三是寻找开展国际警务执法合作的新方法新途径。任何国与国的警务执法合作都有其存在的客观性与合理性,我国公安机关要学习不同国家开展国际警务合作的好经验、好方法,尤其是切合我国国际警务合作的一些行之有效的国际通用做法。同时,在“一带一路”框架内,可以利用创新思维开创一些合作共赢、更为便捷有效的做法。

 

  (二)完善“一带一路”沿线国警务合作的法律体系

 

  “一带一路”既是一个战略框架,又是一个从战略向法律过渡的法治框架。因此,加强“一带一路”沿线国的法律构建,是推动“一带一路”战略实施的当务之急。作为“一带一路”国际警务合作的执法者,也必须紧随其后,主动采取“走出去”“请进来”的办法,一点一点、一步一步来编织各国警务合作的网络,逐渐达成较为全面的国际性的警务执法合作体系,为“一带一路”服务提供坚强的国际警务保障。具体从四个方面切入:一是从跨国犯罪、反恐等非传统安全切入,不断完善和丰富全面合作的条约、协议;二是从“一带一路”框架下的经济合作切入,以此为突破口,寻找和开辟国际司法警务合作的新亮点、新途径,从而形成条约、协议;三是从预防和处置重大突发事件切入,竭力形成“一带一路”跨国合作应对处突的条约、协议;四是从未来“一带一路”公路、铁路大联通切入,针对大量汽车、人员、货物等自由穿行,安全保卫、治安管理、事故处理等问题,形成以权限划分合理、联合执法有序为内容的条约、协议。

 

  (三)建立“一带一路”专属性国际警务合作机构

 

  这种机构要突破原有机构设置的局限,形成上到公安部、下至基层市县局尤其是边境地区和口岸的专属性国际警务执法机构。其意义有四个方面;一是随着“一带一路”各项规划的落实,沿线国之间的经济、政治、文化等方面的交往更为密切,并逐步常态化,建立与之相适应的专属性国际警务合作机构,有利于更好地从警务方面为其服务;二是公路、铁路的开通,将客观上形成国与国之间的互联互通,跨国犯罪、交通工具上的犯罪等也将随着网络的形成产生新的犯罪,专属性国际警务合作机构有利于预防和打击这些互联互通产生的新犯罪;三是“一带一路”框架下的专属性国际警务合作机构,其本身在经济发展等方面享有一定优先权,与之相适应的执法权如国际警务执法合作也有其特殊性。也就是说,通过“一带一路”沿线国协商制定或签约更为具体、更为直接、权限更宽泛的警务执法合作条约、协议等,这既能体现沿线国享有的专属权,又能使沿线国警察机关更有效的预防或打击犯罪;四是专属性国际警务合作机构,虽然还隶属公安部国际合作局,但更有利于克服现有国际警务合作机构的局限性,突出专注性、特殊性、超前性和系统性。同时,在国际警务合作的力量上从上至下有了质的加强,保证了资源的最大覆盖和基层国际警务执法的基础性工作,为“一带一路”沿线国经济、民间的深度交往,打下坚实的基础。

 

  (四)构建全万位、多层次、宽领域的“一带一路”国际警务合作机制

 

  国际警务合作机制的形式是多种多样的,目前国际上普遍采用的是国际司法协助、维和警务、国际刑警组织等形式。“一带一路”战略的实现,还应当着重强调以下“五大机制”的建立和完善。

 

  1.“一带一路”反恐国际警务合作机制。

 

  恐怖主义是冷战后非传统安全的最大威胁,已被世界各国所关注。近几年来,“一带一路”沿线国多被极端恐怖活动所侵害,各国警方在反恐方面都有较强的合作意愿。《中华人民共和国反恐怖主义法》第68条规定,中华人民共和国根据缔结或者参加的国际条约,或者按照平等互惠原则,与其他国家、地区、国际组织开展反恐怖主义合作,这在法律上提供了实施依据。同时“上合组织”又是一个以反恐为主合作的成功事例,弥补了经验上的不足。因此,构建或深化反恐国际警务合作机制是非常必要的也是可行的,尤其是“一带一路”的防控问题,更需要有一个良好的国际警务合作机制。实施中至少要考虑三个方面的构建:一是反恐预防合作机制的构建;二是反恐情报合作机制的构建;三是反恐侦查打击合作机制的构建。也就是说,要以“上合组织”反恐经验为基础,开辟“一带一路”反恐国际警务合作的新机制,使之更具普遍性、适用性和适应性。

 

  2.“一带一路”境外追逃国际警务合作机制。

 

  由于境外追逃是一项非常复杂的侦查行为,涉及到国与国之间的方方面面,历来是国际警务合作的瓶颈。近几年来,违法犯罪分子正是看到了这一点,把逃往境外作为逃避法律打击的天堂。尤其是“贪官外逃”愈演愈烈,已经引起了社会的普遍关注,成为社会热点问题之一。通过“一带一路”境外追逃国际警务合作机制的建立,必将有效地堵塞利用“一带一路”的密切交往和通行便利来逃避犯罪打击,消除犯罪分子的侥幸心理,从而遏制犯罪。《中华人民共和国反恐怖主义法》第71条规定,经与有关国家达成协议,并报国务院批准,国务院公安部、国家安全部门可以派员出境执行反恐怖主义任务。这为境外反恐追逃提供了强有力的法律依据。

 

  3.“一带一路”国际侦查协作警务机制。

 

  这是国际警务合作的重要组成部分,主要是通过各国警察机关在跨国犯罪和国际犯罪侦查领域,为获取犯罪证据、抓获犯罪嫌疑人而进行的各种形式的协同和配合。这种国际警务合作,突破了传统的国际警务合作模式,采用了多种侦查手段,如联合侦查、协同破案、越境追捕等,都从客观上方便了各国警察机关直接进行接触、携手合作、共同侦查破案,较好地适应了打击国际化犯罪的趋势,打破了各国警察画地为牢的传统工作格局。“一带路”发展需要高度融合的国际警务合作,国际侦查协作正是契合了“一带一路”国际警务合作的需求,及时建立和完善畅通的国际侦查协作警务机制是非常必要的。

 

  4.“一带一路”国际警务定期工作会晤沟通机制

 

  目前,我国虽然与30多个国家的警察部门建立了定期工作会唔机制并与有些国家互派了警务联络官,在警务合作方面取得了可喜成绩,但与现实需要还有很大差距。尤其是会晤不够普遍、内容不够丰富、部门层次过窄。在许多边境、口岸,这种会晤都是由部队、边防来实施,当地公安机关的涉外恐部门并不参与和开展这项警务活动。这不但局限了会晤沟通机制应有的功效,也排斥了基层边境和口岸公安机关在国际警务合作中的相互作用。因此,建立和丰富“一带一路”不同层次的国际警务定性期工作会晤沟通机制,特别是对边境和口岸的警务合作至关重要。

 

  5.“一带一路”重大突发事件国际警务应对合作机制。

 

重大突发事件的应对是各国政府高度重视的共性。尤其是“一带一路”沿线国之间的相邻国家,在互联互通极为便利的情况下,更应当相互合作、共同应对。对自然灾害如地震等造成的重大突发事件,抗灾救援、应急处置等都是国际社会经常开展的一种人道主义的活动。作为“一带一路国家在重大突发事件应对上,不但要有良好的国际救助合作机制,更要有快速、完善、便捷的国际警务应对合作机制,确保国与国之间应对重大突发事件的协调畅通。

 

来源:陕西法治信息网大数据平台  2018年1月9日